Grondentrechter Raad van State blijft gelden

Grondentrechter Raad van State blijft geldengrondentrechter beroep

Tussen het instellen van beroep en hoger beroep geldt in het bestuursrecht in het algemeen een grondentrechter. Dat wil simpelweg zeggen dat iemand in hoger beroep geen nieuwe gronden kan aanvoeren dan die in beroep naar voren zijn gebracht. Op de in hoger beroep ingebrachte gronden wordt door de Raad van State inhoudelijk niet op ingegaan. Voor het omgevingsrecht geeft de Raad van State in een uitspraak van 9 februari 2022 het volgende aan:

De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden (…) overwogen dat zij ter bevordering van de rechtseenheid en om redenen van rechtsbescherming aanleiding ziet de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep te verlaten. In die uitspraak is ook overwogen dat dit niet geldt voor het omgevingsrecht. De Afdeling zal in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep blijven hanteren. De reden daarvoor is dat in zaken over omgevingsrechtelijke besluiten in het merendeel van de gevallen belangen van derden zijn betrokken. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken, waarin in het merendeel van de gevallen sprake is van tweepartijengeschillen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor die derden is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de procespositie van derden die hoger beroep instellen, maar ook voor de procespositie van de overige partijen waaronder die van vergunninghouders (…). Daar komt bij dat het in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met korte wettelijke afdoeningstermijnen waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend. In zaken over het omgevingsrecht blijft daarom als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden. Alleen als is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op genoemd uitgangspunt. Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds wordt toegepast.” Lees meer in rechtsoverweging 7.

MH: Vanuit de kant van de overheid lijkt dit gunstig. ‘Gezeur’ van de burger dat inhoudelijk niets toevoegt, hoeft bij procedures bij de Raad van State niet langer te worden behandeld. Vanuit het oogpunt van efficiency en kosten is daar veel voor te zeggen. Toch knaagt er iets. In omgevingsrechtelijke zaken heeft de gemiddelde burger een grote kennisachterstand en is het vrijwel onmogelijk gaten te schieten in besluiten van de overheid. Met name bij grote projecten met dito gevolgen kan dit uitgangspunt nadelig uitpakken. Grote projecten zullen vrijwel altijd doorgang vinden. De overheid kan dure gespecialiseerde advocaten veroorloven en andere specialisten die voor de gemiddelde burger onbereikbaar zijn. Een procedure vertragen kan wel, de overheid doet het huiswerk dan opnieuw door bijvoorbeeld nieuw onderzoek te doen, maar uiteindelijk komt het project er toch. Dat is geen goede ontwikkeling. Ook de overheid maakt fouten en neemt beslissingen die niet altijd goed uitpakken voor mensen. Uiteindelijk is de overheid er voor de burger (lees: mensen), en niet andersom!

Open normen in omgevingsplan onvoldoende rechtszeker?

Open normen in omgevingsplan onvoldoende rechtsonzeker?open normen omgevingsplan

De Raad van State heeft op 27 oktober 2021 een interessante uitspraak gedaan over zogeheten open normen in een Chw-bestemmingsplan. Op grond van artikel 7c, lid 1 Besluit Chw kunnen in aanvulling op artikel 3.1 Wro in een bestemmingsplan ook regels worden gesteld die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Dit criterium wordt ook in de Omgevingswet gehanteerd. Hoewel de Ow nog niet in werking is getreden is deze uitspraak interessant. Hoe gaat de rechtspraak om met al die open normen die straks ook zullen worden opgenomen in de omgevingsplannen? Wat is het evenwicht tussen flexibiliteit in regels en voldoende rechtszekerheid?

Open normen in het ruimtelijk bestuursrecht zijn op zich niet nieuw. Ook onder de Wro wordt er gebruik gemaakt van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Dit wordt ingevuld door jurisprudentie. Toch dienen planregels onder de Wro wel voldoende rechtszeker te zijn. Nadere afwegingsmomenten in planregels zonder heldere criteria zijn in strijd met de rechtszekerheid, zie onder meer in r.o. 19.3 van uitspraak ABRS 16 december 2020, no. 201806136/1/R1.

De Afdeling laat zich ook uit over dynamische verwijzingen naar beleidsregels in planregels. Ook die zullen in omgevingsplannen terechtkomen. Eén van de voorwaarden uit een planregel voor het bouwen van gebouwen geeft aan dat het oprichten, veranderen of uitbreiden van gebouwen is toegestaan indien: er sprake is van een ‘evenwichtige verdeling’ van beschikbare winkelvloeroppervlakte. Een andere regel heeft het over ‘passende maatvoeringsnormen’ en ‘voldoende duurzame ontwikkeling’. In de regels wordt verwezen naar de ‘Beleidsregel stedenbouwkundig kader (…)’. In r.o. 9.4 gaat de Afdeling uitgebreid in op het juridische verschil tussen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Het gaat hier vooral om de voorbereiding van de besluiten en de mogelijkheden om hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden. In r.o. 9.5 geeft de Afdeling aan: “De raad heeft in de betreffende planregels open normen (…) opgenomen. Dergelijke normen bieden naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijkheid over de daarmee toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Lees meer in ABRS 27 oktober 2021, no. 201906673/2/R1.