Omgevingsplanblog

Sinds ongeveer 15 jaar is het marktdenken sterk aanwezig bij gemeenten. De vrije markt wordt als dé heilige graal gezien: zo moet het. Het bedrijfsleven als voorbeeld voor alles. Efficiënt, snel, scherp geprijsd en effectief. Daar horen ook klantgerichtheid bij en service verlenen. Ook gemeenten willen klantgericht zijn. Je leest het ook, ‘de klantreis‘ die uiteengezet wordt op een website voor bijvoorbeeld het vergunningentraject. Of ‘de klant’ wil teruggebeld worden. Wat daar mis mee is? Heel veel.

Een gemeente is geen bedrijf. Zowel ondernemers als politici denken dat een gemeente geleid moet worden als een MKB-bedrijf. Je bedenkt iets en voert het een week later door. Simpel. Die snelheid is er niet bij een gemeentelijke organisatie. Dat kan ook niet in een rechtsstaat. Een gemeente is als een olietanker besturen. Waar dingen eerst ‘in de week’ moeten worden gelegd, waar iedereen een plasje wil doen over vast te stellen RO-beleid, participatie wil voor inwoners, de wethouder moet bijgepraat worden, dan richting college, weer politieke vragen die ambtenaren moeten beantwoorden, enz.

Het is hordelopen en drempels overwinnen voor ambtenaren die bijvoorbeeld nieuw beleid hebben opgesteld en dat willen laten vaststellen. Het zijn lastige en lange trajecten. Dat geldt ook voor vergunningtrajecten of planologische procedures. Behalve juridische termijnen, zijn er ook interne routes die afgelegd moeten worden: collegevoorstel opstellen, laten checken, bespreken met wethouder, laten agenderen voor collegevergadering. Dat vergt samenwerking tussen veel afdelingen en kost veel tijd. Dan heb ik het nog niet over behandeling van stukken in een raadsvergadering. Dat vergt nog meer voorbereiding en planning want die vergaderen meestal 1x per 6 weken. Het vergt een lange adem. Dit wordt door de buitenwereld erg onderschat.

Een gemeente heeft geen klanten, maar werkt voor inwoners en bedrijven. Als je die als klanten gaat behandelen, gaan ze zich ook zo gedragen. Vaak bij gemeenten meegemaakt dat mensen denken ‘ik betaal leges, dus heb ik recht op een vergunning‘. Dat is niet zo. Uiteraard doe je als ambtenaar je best om goed te kijken naar de aanvraag en probeer je de aanvrager te helpen. Maar het antwoord kan ook volmondig ‘NEE’ zijn. Dat laatste wordt tegenwoordig bijna niet meer geaccepteerd en dat is voor ambtenaren heel lastig. Dat komt met name door het klantdenken van gemeenten.

Ik vind dat het tijd wordt dat gemeenten eens wat assertiever worden en grenzen gaan stellen. Dat betekent ook dat eens goed gekeken moet worden wat nu eigenlijk de taken zijn van de gemeente. Bijvoorbeeld onder de Omgevingswet. Een gemeente is geen adviesbureau, maar verleent vergunningen of weigert die. Een college van B&W is bevoegd gezag, daar hoort ander gedrag bij dan van een adviesbureau met klanten. Ook moet een gemeente meestal meerdere belangen afwegen, zoals bij besluitvorming in de fysieke leefomgeving. Een ondernemer hoeft dat niet. Die komt op voor zijn eigen bedrijf en belangen. Die hoeft niet met Jan-en-alleman rekening te houden. Bij een gemeente in een democratische rechtsstaat moet dat wel. Dat is een groot verschil. Dus gemeente, stop met werken voor klanten, aap niet het bedrijfsleven na en ga voor je inwoners en bedrijven aan de slag!

Minder regels in bouw? Nee, minder micromanagement!
Elk kabinet probeert het opnieuw: regels afschaffen. Zo ook minister Mona Keijzer. Regels afschaffen klinkt goed, maar is in de praktijk is heel moeilijk te realiseren. In het omgevingsrecht zijn veel regels ook gestoeld op Europese richtlijnen. Die schaf je niet zo maar af. Ook vinden we het eng in Nederland om los te laten. Immers, welke risico’s lopen we dan? We zijn erg risk-averse geworden.

Naar mijn mening zit het probleem van vertraging in bouwprojecten en ruimtelijke procedures niet zo zeer in de hoeveelheid regelgeving of procedures. Veel vertraging van bouwprojecten ontstaat door micromanagement. Micromanagement van ambtenaren van gemeenten en provincies als ook door adviseurs van adviesbureaus. Bijna iedereen doet eraan mee. Ook politici. Hoe dat kan? Ik leg het uit aan de hand van een voorbeeld.

Regelgeving in de fysieke leefomgeving is complex en veelomvattend. De gemeente moet van alles onderzoeken en afwegen bij een woningbouwproject. Dat begint al in het voortraject. De ruimtelijke procedure is dan nog niet gestart. Te onderzoeken onderdelen kunnen zijn: geluid, stedenbouw, geur, luchtkwaliteit, flora en fauna, landschappelijke inpassing, water, natuur, archeologie, gezondheid, spuitzones, milieuzonering, enz. Ik heb het dan nog niet eens over de technische regels voor een bouwproject of al die participatie. De lijst is eindeloos. Wil dat zeggen dat alles even zwaar weegt? Nee, natuurlijk niet. Dat verschilt per project. De praktijk loopt echter anders. Aan de hand van checklists wordt bij vrijwel elk project bij de gemeente gecheckt of alle onderzoeken aanwezig zijn. Dat is onnodig! Er wordt overvraagd.

Hoe groter de afwijking van het omgevingsplan, hoe meer er onderbouwd dient te worden. Dat is een belangrijk uitgangspunt in het omgevingsrecht. Klinkt logisch, maar dat is voor de meeste ambtenaren en adviseurs heel lastig. Het vergt veel gemeentelijke praktijkervaring, gezond verstand en lef om dat in te kunnen schatten en daarin een beslissing te nemen. ‘Nee, dat onderzoek is niet nodig’. Durf jij die beslissing te nemen? De meeste mensen kunnen ook geen hoofdzaken onderscheiden van bijzaken. Alles is immers belangrijk voor risicomijders. Politici doen hier ook aan mee, ze willen ingedekt zijn. Liever te veel onderzoek dan te weinig. Initiatiefnemers worden zo onnodig op hoge kosten gejaagd.

Bij onderzoeken worden veel modellen gebruikt. Modellen zijn belangrijke hulpmiddelen, maar niet dé waarheid. Er zitten altijd meerdere kanten aan een bouwproject. De praktijk zit vol nuance en is niet eendimensionaal. Bij besluitvorming rondom bouwprojecten moeten er allerlei belangen worden afgewogen. De ene keer is geluid belangrijker, de andere keer wellicht de verkeersafwikkeling of parkeren. Dat verschilt per project.

Waar het in de praktijk door vastloopt is micromanagement. Veel adviseurs en ambtenaren zijn overgespecialiseerd en zien niet meer het grote geheel. Een akoestisch adviseur let alleen op het effect van geluid op bijvoorbeeld een woning. Een landschapsadviseur kijkt naar de landschappelijke inpassing van een bouwproject. Op zich is specialisme prima. Je kunt niet overal verstand van hebben. Het wordt echter bedenkelijk als je als adviseur of ambtenaar denkt dat jouw specialisme het allerbelangrijkste is bij het project. In de praktijk is het van belang om ook de hoofdlijnen te blijven zien. Waar doen we het voor? Wat is hier echt belangrijk? Welk doel zit er achter een regel? In de geest van de wet denken gebeurt veel te weinig.

Landschappelijke inpassing bijvoorbeeld is een hot item in veel provincies. Volgens mij is niemand tegen landschappelijke inpassing van een project. Vaak wordt er een landschapsplan opgesteld door een adviesbureau en dat rapport wordt vervolgens beoordeeld door een landschapsdeskundige van de gemeente. Prima. Er zijn echter ambtenaren bij provincies die zich vervolgens op detailniveau bemoeien met de borging van de landschappelijke inpassing in ruimtelijke plannen. Elk woordje in de planregel wordt gecheckt en uitgeplozen. Is het niet naar hun zin? Dan wordt er een zienswijze ingediend en zelfs beroep ingesteld bij de Raad van State door de provincie. Echt? Ja, ik heb het meegemaakt. Hebben we daar een provincie voor? Is dat de bedoeling? Dit noem ik micromanagement. Teveel focus op details, zonder het grote plaatje te zien. Wordt het project beter van al dat geneuzel? Volgens mij moet de provincie de hoofdlijnen bewaken.

De oplossing? Kom achter je scherm vandaan en stap eens wat vaker op de fiets in je gemeente of provincie en bezoek eens wat locaties. Dat gebeurt veel te weinig. We zitten vastgeplakt op onze stoel en staren naar schermen. In de praktijk, ik bedoel de fysieke wereld, ziet het er altijd anders uit dan vanuit je scherm. Je kunt veel beter inschatten welke onderdelen er onderzocht moeten worden als je het gebied ook bekijkt of er doorheen fietst. Niet alles is even belangrijk. Bedenk dat modellen in onderzoeken belangrijke hulpmiddelen zijn voor de besluitvorming, maar niet dé waarheid! Er zitten altijd meerdere kanten aan een bouwproject. Zelf heb ik heel veel projecten en locaties bezocht en ik ben er streetwise door geworden. Het is niet alleen nodig, je werk wordt ook een stuk leuker!

ETFAL is vakjargon waar ik in het begin best aan moest wennen. De afkorting bekt niet echt lekker en roept vaak glazige blikken op bij leken. Kun jij inmiddels aan je wethouder uitleggen wat ETFAL is. Ja, ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties‘? En dan?

In de RO-praktijk bij gemeenten merk ik dat veel RO-ers en vergunningverleners er moeite mee hebben. Er wordt in mijn ogen veel te moeilijk gedacht. Tegen een wethouder zeg ik meestal ‘het is een goede ruimtelijke ordening PLUS: RO, bouw, milieu, gezondheid. Dan begrijpen ze het meestal wel.

Het nieuwe criterium uit de Omgevingswet is weliswaar veel breder dan een goede ruimtelijke ordening, maar maak het niet nodeloos ingewikkeld. En overvraag ook niet een initiatiefnemer die een ruimtelijke onderbouwing en/of onderzoeken moet aanleveren bij een BOPA. Er zijn RO-ambtenaren die veel te veel vragen van een initiatiefnemer, puur uit onwetendheid of onzekerheid. Dat houdt de boel onnodig op. Wat levert dat extra rapport op aan inzichten? Is het terecht dat jouw onwetendheid de initiatiefnemer extra geld kost? Of verwacht je zienswijzen/bezwaren van omwonenden? Schat dat vooraf goed in.

Meer over de bedoelingen en achtergrond over ETFAL van de wetgever kun je lezen in TK, 2017-2018, 34 986, no. 3, p. 58 e.v.. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’, zoals in een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 januari 2025 nog eens bevestigd wordt. Het is geen hogere wiskunde, met gezond verstand en met je kennis over een goede RO kom je al een heel eind.

Hoe groter de afwijking van het omgevingsplan, hoe meer onderbouwen – Dit principe geldt nog steeds. Je hoeft dus niet bij elke afweging bij een besluit, zoals bij een BOPA, telkens alle onderdelen van ETFAL af te wegen. Wat is de strijdigheid met het omgevingsplan? In het algemeen geldt: hoe groter de afwijking van het omgevingsplan, hoe meer het bestuursorgaan moet afwegen en onderbouwing in het kader ETFAL. Een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 januari 2025 bevestigt dat nog eens:

“Aan de voorzieningenrechter ligt niet de vraag voor of de bouw van het gehele appartementencomplex in overeenstemming is met de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het complex past namelijk grotendeels binnen het omgevingsplan. Dat betekent dat die vraag al door de gemeenteraad bevestigend is beantwoord bij het vaststellen van het omgevingsplan. Om die reden zal alleen worden getoetst of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten of de overschrijding van de maximale toegestane goothoogte, van 0,70 meter, in overeenstemming is met de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.” Lees meer in r.o. 9.3 van voornoemde uitspraak.

Beleidsruimte bestuursorgaan gemeente ETFAL – Ook lijkt de beleidsruimte van een bestuursorgaan van de gemeente bij de afweging van een besluit om af te wijken van het omgevingsplan niet gewijzigd ten opzichte van de oude situatie (onder Wro en Wabo):

“Het college neemt een besluit tot wijziging van het omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit tot wijziging van het omgevingsplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot wijziging van het omgevingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.” Lees meer in r.o. 2 van uitspraak ABRS 18 december 2024, no. 202404539/1/R1.

Meer praktijktips ontvangen over het omgevingsplan? Meld je gratis aan! Je kunt je eenvoudig ook weer afmelden.

Gemeente is geen adviesbureau

Veel mensen hebben vragen over de Omgevingswet of over hun plannen en stellen die aan de gemeente. Daar is op zich niets mis mee. ‘Koffietafelgesprek’, ‘conceptaanvraag’, ‘vooroverleg’ er bestaan allerlei goed bedoelde en laagdrempelige initiatieven om op een eenvoudige manier je plan of idee aan de gemeente voor te leggen en te laten beoordelen. Dat is als initiatiefnemer erg prettig, omdat je geen geld wilt steken in een kansloos project. Maar waar ligt de grens tussen het geven van globale informatie of een plan kans van slagen heeft, advies of algemene informatie die je krijgt van de gemeente? Uit ervaring kan ik je zeggen dat ze hier bij veel gemeenten mee worstelen.

Gemeenten worstelen met adviesvragen
Een nieuw plan of idee is altijd spannend. Of je nu particulier bent, projectontwikkelaar of ondernemer. Vooral ondernemers en particulieren gaan onwetend naar de gemeente of sturen per email of via het Omgevingsloket een conceptaanvraag in. Ik heb ook al meegemaakt dat bij het woord ‘vooroverleg’ mensen denken dat ze ‘even’ kunnen overleggen over hun plan. De gemeente draagt de ideeën voor en adviseert, denkt men. Ook fijn dat het bijna altijd gratis is. Om je uit de droom te helpen: gratis goed advies bestaat niet. Het kost tijd om je in een plan te verdiepen en er goed over te adviseren.

Gemeenten moeten grenzen stellen over hun taken
Via het omgevingsloket worden allerlei vragen gedropt bij gemeenten, maar ook nog via email. Ik denk dat het tijd wordt dat gemeenten eens grenzen gaan stellen over hun taken. Wat doet de gemeente wel en wat doet de gemeente niet?

Een ambtenaar dient in mijn ogen algemene informatie te geven over een planologische wijziging, het omgevingsplan en bijvoorbeeld welke functies zijn toegelaten en wat bijvoorbeeld wel of niet kan. De ambtenaar toetst een aanvraag of principeverzoek en moet onderbouwd aangeven of iets wel of niet mogelijk is. Maar de gemeente hoeft geen advies te geven over andere mogelijkheden of mee te denken. De Omgevingswet heeft wel dat uitgangspunt wel en dat is lastig.
Ten eerste zijn daar specialistische adviesbureaus voor. Die kunnen op het scherpst van de snede hun cliënten adviseren en namens de cliënt een aanvraag indienen. Ten tweede heeft de gemiddelde afdeling Ruimtelijke ordening daar helemaal niet de menskracht voor. Ze kampen met personeelstekorten en kunnen alle aanvragen amper aan, laat staan dat ze ook nog eens advies moeten geven. Het wordt dan ook tijd dat gemeenten op hun websites duidelijk aangeven wat ze wel en niet doen. Dat geeft duidelijkheid voor iedereen, maar ook lucht voor ambtenaren. Ambtenaren werken niet voor een adviesbureau. En goed advies is nooit gratis!